L’APSA: UN SOUS-PRODUIT DU RAPPORT HOMOTHÉTIQUE ENTRE L’UE ET L’UA

P_KLAOUSENPar Patrick Klaousen
Docteur en droit public – HDR
Maître de conférences à l’Université de Rennes 1
IODE – CEDRE UMR CNRS 6262
Chercheur associé au CREC Saint-Cyr
patrick.klaousen@univ-rennes1.fr

 « L’APSA : Un sous-produit du rapport homothétique entre l’UE et l’UA », in « L’Architecture de Paix et Sécurité en Afrique, Bilan et perspectives », Codir. Matthieu Fau-Nougaret & Luc Marius Ibriga, Éd. L’Harmattan, mars 2014.

ISBN : 978-2-343-03261-0

 Ce propos s’inscrit dans le cadre d’une analyse comparative du processus d’intégration des capacités militaires en Afrique (UA) et en Europe (UE). Une communication, prononcée ici même à Ouagadougou en décembre 2010 diagnostiquait que l’asymétrie capacitaire entre l’APSA et la PSDC, aboutissait paradoxalement à une symétrie de l’impuissance.[2] Il s’agit ici de poursuivre l’approche comparative initiée dans mon travail précédent. En 2010, à la question de savoir en quoi l’expérience européenne en matière de coopération de défense est de nature à révéler ce qui ne marche pas dans L’APSA, je répondais que par delà l’asymétrie capacitaire, les difficultés que rencontre L’APSA prennent un tour plus intelligible lorsqu’on les analyse au prisme des difficultés que rencontre l’Europe de la défense. J’avais notamment souligné la convergence des agendas sécuritaires européen et africain, ainsi que le fait que l’UE et l’UA s’avèrent être tous les deux des espaces politiquement fragmentés et militairement sous influence.L’inertie de l’UA, malgré le fait que la Force Africaine en Attente (FAA) ait été déclarée opérationnelle en 2010, mène au constat que l’APSA dans son format continental a fait partiellement ou totalement défaut au cours de toutes les crises qui se sont déclarées sur le continent africain ces trois dernières années. Plus incisive, la présente analyse tente d’identifier les raisons pour lesquelles l’APSA, fruit du rapport homothétique entre l’UE et l’UA, s’avère être un échec sans véritable perspective de rémission.

L’APSA, fruit du rapport homothétique UA – UE

L’UE et l’UA entretiennent un rapport homothétique évident jusque dans leur dénomination. L’une et l’autre sont des organisations interétatiques de dimension continentale, pariant sur les avantages qui pourraient résulter d’une coopération régionale poussée, et peut-être un jour, si affinité, d’une intégration politique ; même si la proximité géographique qui est à l’origine de ce genre d’entreprises fait rarement bon ménage avec les affinités électives.

Rappelons que l’APSA trouve sa cause première durant les années 90 dans le retrait progressif des contingents occidentaux des Opérations de Maintien de la Paix (OMP). Pour pallier cette situation, certaines Communautés Économiques Régionales (CER) telles que la CEDEAO et la SADC s’engagent rapidement dans la gestion des conflits de leur sous-région alors que d’autres font preuve de davantage d’inertie. Le coup d’envoi de l’Afrique de la défense est donné en 1999 au Sommet extraordinaire de Syrte, à l’occasion duquel le colonel Kadhafi propose la transformation de l’Organisation de l’Unité Africaine en Union Africaine (UA). L’année suivante, le Sommet de Lomé (juillet 2000) adopte l’Acte constitutif de l’UA qui se dote en juillet 2002 d’un Conseil de Paix et de Sécurité (CPS) assisté par un Comité d’état-major.[3]À travers l’APSA, l’UA avec l’appui de donateurs extérieurs au continent africain s’est attelée, à partir de 2002, à l’édification d’un système panafricain de sécurité collective.

Désireux de passer la main et de réduire leur présence dans des Opérations de Maintien de la Paix (OMP) dont tout laissait à penser qu’elles allaient se multiplier, les occidentaux étaient mus essentiellement par une logique comptable procédant du constat que les OMP coûtent cher. D’autant plus cher qu’elles se multiplient et se prolongent.[4] Puisque le principal poste de dépense d’une OMP demeure la rémunération des personnels, promouvoir des solutions africaines aux problèmes sécuritaires africains procédait en premier lieu d’un réflexe de saine gestion consistant, en faisant intervenir des unités africaines, à payer une main d’œuvre disponible et abondante, à l’indice de rémunération correspondant au niveau de développement de son pays d’origine. L’idée s’est avérée d’autant plus séduisante pour les dirigeants africains que l’APSA a été en grande partie financée par l’UE via la Facilité de Paix pour l’Afrique.[5] Car le désengagement occidental des OMP africaines n’était en définitive qu’un reformatage de la présence européenne in situ. Au cours de la décennie 2000, l’Afrique a constitué, avec les Balkans Occidentaux, l’un des principaux théâtres d’opération de la PSDC. Selon un schéma de subordination désormais bien installé, l’UE réagissait aux urgences sécuritaires du moment comme la variable d’ajustement de la politique étrangère américaine. Quant à l’UA, elle procédait de même en s’alignant sur l’Europe, acceptant du même coup de jouer le rôle de variable d’ajustement de la PSDC. Lorsqu’une conjonction favorable permettait aux européens de progresser dans l’élaboration de l’action extérieure de l’UE, l’Afrique constituait le ban d’essai permettant à l’Europe de la défense de se bâtir une culture commune du maintien de la paix. De fait, la conflictualité africaine a beaucoup contribué à l’émergence de l’Europe de la défense, si modeste soit-elle. En tout état de cause, c’est la raison pour laquelle, au tournant du millénaire alors que l’UE se dotait d’une défense commune (PESD, puis PSDC),[6] les africains, séduits par l’idée de promouvoir des solutions africaines aux problèmes sécuritaires africains, décident de se doter d’une l’Architecture de Paix et de Sécurité (APSA).

Analyse critique des termes du discours sur l’APSA

Conceptuellement mal appareillé ou volontairement faussé, le discours sur l’APSA présente toutes les caractéristiques d’un discours verbomoteur autotracté. Tout est bon pour cacher l’inertie du processus. La référence même dans le titre de notre colloque à une APSA qui serait « à la croisée des chemins » semble y concourir. Probablement y campe-t-elle depuis bien longtemps sans qu’à ce jour quiconque n’ait réussi à lui ceindre les reins pour l’amener là où elle s’avère être dans l’incapacité de se diriger toute seule ; à savoir vers l’opérationnalisation. Par ailleurs, le concept d’APSA peut se comprendre comme une tentative symbolique de garder captif au sein d’une architecture institutionnelle un bien immatériel, — la sécurité, — qui s’avère de surcroît devoir être considéré comme un bien négatif, puisque la sécurité réside objectivement dans l’absence de menaces. Que dire de la paix qui peut se définir comme un état des relations sociales dont on peut faire le constat, mais qui ne se commande pas, et en tout cas ne se laisse pas enfermer lui non plus dans une architecture institutionnel si bien intentionnée soit-elle.

En outre, il n’est pas évident que le terme appropriation, — dont on explique à qui veut l’entendre qu’elle est la clé de l’opérationnalisation, — soit à même de qualifier le défi auquel sont confrontés les africains. En effet, « l’appropriation n’est possible qu’en relation à quelque chose qui peut être attribué et qui, en tant que tel, peut à la fois servir de support à l’intervention humaine et être possédé. » [7]Or la paix et la sécurité sont des biens immatériels qui, comme cela vient d’être évoqué, ne sont de nature ni à se laisser enfermer, ni à se laisser posséder ; nonobstant le fait que l’appropriation est un accomplissement intérieur qui correspond à la dynamique de l’identité individuelle. Or la sécurité est une œuvre éminemment collective. Enfin, toute entreprise d’appropriation comportant le risque de son échec, — en l’occurrence un risque d’aliénation à l’objet que l’on ne parvient pas à s’approprier, — on se trouve dans la situation embarrassante de devoir expliquer à des dizaines de fonctionnaires internationaux et de diplomates civils et militaires qui œuvrent dans les structures continentales, régionales et nationales africaines, que le dispositif technocratique généré par l’APSA gagnerait à être géographiquement et fonctionnellement redéployé car en l’état, leur grand ‘œuvre n’a d’autre relation avec le réel que de produire du papier et de dépenser des budgets publics pour un résultat sur le terrain proche de zéro ; tant il est vrai qu’en matière d’OMP, trop peu, trop tard, — voire pas du tout, — est un résultat qui doit être qualifié de contreperformance. De fait, diplomates européens et africains ont pris l’habitude de se payer de mots, et de conditionner l’octroi des financements à la positivité des discours plus qu’au caractère probant des résultats. Si désagréable à lire que soit ce qui précède, le propos n’est pas de stigmatiser les fonctionnaires internationaux dont on imagine aisément que le quotidien n’est pas toujours une sinécure. Mais force est de reconnaître qu’à Bruxelles, New-York ou Addis Abeba, chaque diplomate civil ou militaire ne connaît qu’un fragment des dossiers dont il a la charge. La taylorisation du travail administratif les conduit souvent à perdre le contact avec le terrain. La synthèse est laissée aux politiques qui au final prennent des décisions de compromis sur la base de considérations d’opportunité ; donc sans vision stratégique de long terme. Les millions de dollars défilent, mais ce ne sont que des jeux d’écriture. Quid de l’efficacité d’un tel système ?

L’impossible « appropriation »

Les polémiques sur la question de savoir si les difficultés de l’APSA sont imputables à l’UA, aux CER ou aux États membres ne sont pas de mise. On pourra tourner le problème dans tous les sens, la difficulté d’appropriation par les africains de l’APSA ne doit pas être recherchée dans les organigrammes. Si l’on observe ce qui se passe à l’ONU, à l’OTAN ou à l’UE, les schémas institutionnels et capacitaires qui gouvernent la coopération diplomatico-militaire sont sensiblement les mêmes partout. Il ne convient pas d’incriminer les hommes non plus, car eux aussi sont les mêmes partout, dans leurs bons comme dans leurs mauvais penchants. Enfin, il est courant d’incriminer les carences capacitaires d’armées africaines à la consistance aussi ectoplasmique que les États qu’elles sont sensées défendre. Mais là encore, on fait fausse route, car si les États étaient forts et prospères, la conflictualité africaine ne serait pas une préoccupation prégnante.

Au premier chef, le problème réside très exactement dans le fait que l’APSA est inadaptée aux défis sécuritaires africains. Ses atermoiements en témoignent, mais l’analyse préalable du concept aurait conduit à la même conclusion en évitant une humiliation de plus à un continent qui n’avait pas besoin de cela. Prétendre que 54 États africains peuvent « en s’y prenant bien » assurer leur propre sécurité intérieure est aussi absurde que de prétendre qu’un individu est à même de s’élever du sol en se tirant par les cheveux.

L’erreur de départ fut de croire que la paix et la sécurité peuvent tenir lieu à eux seuls de projet politique. Une fois envolé le rêve panafricain, — si toutefois il a jamais existé ailleurs que dans les discours politiques et dans l’imagination de ceux qui ont bien voulu leur donner quelque crédit, — doter l’UA d’un appareil militaire, si noble soit l’objectif qui lui est assigné, relevait purement et simplement du non sens. En effet, un appareil de défense de type coopératif n’a pas vocation à pourvoir à des OMP domestiques. Tout au plus est-il à même d’assurer des OPEX de maintien de la paix en projetant des troupes à l’extérieur de ses frontières. C’est d’ailleurs ce que se bornent à faire les européens dans le cadre de la PSDC. Ayant renoncé au grand projet fédéral pour se ranger sous la bannière de l’OTAN, les pays européens pratiquent sous couvert d’Europe de la défense une activité aux ambitions on ne peut plus réduites, tournée vers la résolution des problèmes des autres, peut-être pour ne pas voir à quel degré de médiocrité les ont conduit leurs renoncements successifs.

En bâtissant l’Afrique de la défense, si on peut l’appeler ainsi, dans un rapport homothétique avec l’UE, les africains ont fait l’impasse sur le fait que seule une grande ambition politique panafricaine leur aurait (peut-être) permis de bâtir un appareil militaire susceptible de relever l’immense défi de la conflictualité endogène qui mine leur continent. À défaut, ils ont bâti à grand frais une « Architecture » qui ne peut fonctionner qu’à contremploi : En effet, un appareil de défense de type coopératif peut servir à se protéger de l’extérieur (OTAN) ou à jouer les bons samaritains (UE / PSDC). En revanche, un tel dispositif ne parviendra jamais à traiter une conflictualité endogène telle que celle dont souffre le continent africain.

Remarquons à l’appui de cette thèse que les européens, placés dans une situation de conflictualité endogène, ne sont jamais parvenus à se mobiliser et n’y parviennent toujours pas. Sans remonter à la guerre d’Espagne, à chaque fois que la guerre civile a fait sa réapparition en Europe, l’UE s’est révélée incapable de se mobiliser pour s’interposer entre les belligérants. Ceci vaut pour les Balkans occidentaux durant les années 90, où les Etats-Unis ont dû prendre l’initiative d’intervenir en tant que nation cadre. Il est vrai qu’à cette époque la PESC n’existait que dans les traités ; à ceci près que durant les années 2000, le passage de témoin entre les opérations OTAN et les missions PESD s’est fait de façon progressive et à dose homéopathique. Aujourd’hui, face aux événements qui se déroulent en Ukraine, l’UE reste dans l’expectative. La remarque paraîtra saugrenue, tant la pensée de ce que pourrait être la réaction de la Russie à une éventuelle intervention européenne nous paralyse ; et pourtant la situation est-elle bien différente de celle des voisins du Mali à l’égard d’une guerre lointaine aux confins des frontières de la puissante Algérie ?

En d’autres termes, il n’est jamais évident d’intervenir en tant que voisin dans le cadre d’une OMP. Cela suppose que chaque État accepte de vivre sous le regard des États limitrophes. Or, un État est d’autant plus sensible au respect du principe de non ingérence dans ses affaires intérieures, qu’il est fragilisé par des tensions internes. A contrario, l’État pointant du doigt les difficultés d’un autre État de son voisinage, d’une part s’implique dans un contentieux qui en raison de l’imbrication des ethnies, lui fait courir le risque d’une contagion du conflit par delà des frontières poreuses et bien souvent artificielles. D’autre part, il se place en position de contribuer par l’envoi de troupes ; ce qui est une décision budgétaire toujours difficile à prendre. Enfin, des États trop empressés peuvent être perçus comme des prédateurs, tels les voisins de la Centrafrique contributeurs de la MISCA, dont la propension à placer leur contingent au plus près de leur frontière n’est pas passée inaperçue : les soldats camerounais à l’Ouest de la RCA, les Tchadiens au nord, les Congolais au sud ; seuls les Gabonais, les Burundais et les Rwandais acceptant d’être déployés au centre du pays et à Bangui. À juste titre, ce schéma est apparu aux observateurs internationaux non dépourvu du risque de conduire à une partition du pays. C’est précisément la raison pour laquelle l’APSA prévoit la possibilité de faire appel à des unités appartenant à des zones géographiquement éloignées du conflit à traiter. En toute logique, des unités provenant d’Afrique australe (SADCBRIG) ou d’Afrique de l’Est (EASF) auraient dû être engagées au Mali. Encore eut-il fallu que les gouvernements sollicités se soient sentis concernés, et surtout qu’ils aient des unités disponibles, des avions pour les acheminer, ainsi que des budgets pour faire décoller les avions et rémunérer les soldats. Manifestement, tel ne fut pas le cas, tout au moins au début, nonobstant les réticences des États d’Afrique de l’Ouest lorsque l’UA imposa par la suite (juin 2013) à la tête de la MISMA un général rwandais.

Bref, on l’aura compris, dès le départ rien n’est simple, et par la suite tout se complique. Mais par delà les épisodes tantôt clochemerlesques, tantôt tragiques qui ponctuent les OMP conduites sous couvert de l’APSA, — OMP la plupart du temps relayées par une opération onusienne, — il convient de retenir de ce qui précède que l’UA s’est vue assigner dès le début une tâche titanesque, — à savoir garantir la sécurité d’un continent miné par une conflictualité endogène. Tâche à laquelle aucun dispositif de coopération militaire n’est préparé ; pas plus en Afrique qu’en Europe ou ailleurs. À ce titre, force est de reconnaître que les espoirs placés dans l’APSA étaient et demeurent mal fondés, pour ne pas dire ridicules. Tant pour les européens qui financent l’APSA, que pour les africains malmenés par des échecs répétés, il est temps de prendre en considération que la défense touche de trop près aux prérogatives régaliennes de l’État pour être confiée à une institution supranationale dont personne ne sait exactement quel est son projet politique, si toutefois elle en a un. À ce titre, il est peu vraisemblable que l’UA réussisse à 54 États membres ce que les Européens se sont révélés être incapables de réaliser à 28.[8]

Le constat d’un échec

L’année 2005 voit l’UA se doter de capacités opérationnelles via la création de la Force Africaine en Attente (FAA) constituée de cinq brigades régionales.[9] Au regard du cahier des charges annexé à la Feuille de route émise par l’UA en mars 2005, les brigades des Communautés Économiques Régionales (CER) sont des forces préformées [10] supposées comprendre entre autres un état-major de brigade, quatre bataillons d’infanterie, une unité de génie, des capacités de transport, un hôpital ainsi qu’une unité de police militaire.

Les cinq années suivantes sont consacrées à l’identification des capacités par le biais d’un processus de « génération de forces » et d’une mise à niveau des personnels principalement financées sur fonds européens par le biais de la Facilité de Paix pour l’Afrique.

À l’issue de cette phase préparatoire, les cinq brigades ont subi une batterie de tests visant à valider leur caractère opérationnel. Cette procédure de certification, comprenant une série d’exercices d’état-major dont le dernier, conduit à Addis Abeba en Ethiopie en 2010, a abouti au constat, — au mieux complaisant et au pire mensonger, — selon lequel la FAA aurait atteint la « capacité opérationnelle initiale ». En jargon diplomatico-militaire avoir atteint la « capacité opérationnelle initiale » signifie que les structures de commandement de l’UA étaient sensées avoir pris le contrôle des forces mises à disposition par les pays membres.

Quelle n’a pas été la déception de la Communauté internationale et de l’UE en particulier, lorsqu’au cours de l’année 2012 le pourrissement de la situation au Mali a révélé que la FAA n’existait que sur le papier. Situation pudiquement qualifiée par l’UA de « retard substantiel ».[11] L’affaire malienne, la guerre civile en Centrafrique et l’absence d’initiative panafricaine dans le conflit ethnique qui menace d’engloutir le jeune État du Soudan du Sud ont eu raison de l’optimisme des bailleurs de fonds internationaux. D’où la question formulée par les organisateurs de ce colloque sous la forme d’une affirmation dont il y a tout lieu de supposer qu’elle est partiellement interrogative : « L’APSA à la croisée des chemins (?) ».

La clé de l’opérationnalisation : fixer des objectifs réalistes

Il ne fait aucun doute que l’opération Serval a produit une forte impression sur les dirigeants africains. Dans la foulée, naissait le concept de Capacité de Déploiement Rapide (CDR), oubliant sans doute qu’une force « en attente » (FAA) est par définition sensée être prête à se déployer à court délai. Du point de vue de l’effectivité et de l’opérationnalité, la CDR connaîtra probablement le même sort que la FAA. Peut-être serait-il souhaitable qu’enfin soient fixés des objectifs réalistes. Dans l’affaire malienne, l’intervention française a sans doute fait perdre à la CEDEAO une occasion de se colleter avec une guerre qui n’aurait pas été une guerre éclair comme le fut l’opération Serval, mais que les africains auraient menée à leur façon ; sans doute très mal de notre point de vue, mais qu’ils auraient menée sans aide extérieure, avec les inévitables règlements de compte inhérents à ce type de conflits. Dans le fond, c’est peut-être ça l’appropriation ? Sans remettre en question l’utilité de l’opération au regard de la politique étrangère française, force est de constater qu’en coupant cours aux tergiversations de la CEDEAO, la France a conforté les africains dans leur certitude (erronée) qu’elle sera toujours là pour faire le travail à leur place et sur fonds propres.

Préconisation principale : Recentrer le dispositif actuel sur les CER

S’il s’avérait que l’APSA soit vraiment à la croisée des chemins, ou tout au moins à la veille d’une profonde transformation, tant qu’à émettre une préconisation, ce serait plutôt celle d’abandonner l’architecture continentale au profit d’un recentrage des efforts financiers sur les CER. Malgré le fait qu’une architecture continentale semble avoir la préférence des grandes organisations internationales telles que l’ONU, l’UE et bien entendu l’UA, l’option consistant à continuer à miser sur le schéma actuel est loin d’être une évidence. En effet, si satisfaisant que ce soit pour l’esprit, la centralisation à Addis Abeba de la gestion des cinq brigades, — en fait quatre puisque celle de l’UMA n’existe que sur le papier, — s’avère être une solution coûteuse, relativement inefficace et surtout trop ambitieuse au regard des résultats obtenus. Hélas, l’UA s’apprête à persévérer dans la voie de la concentration des moyens (virtuels) entre les mains de ses structures politico-militaires en planifiant la constitution d’une nouvelle force à vocation continentale : la Capacité africaine de réponse immédiate aux crises (CARIC). « Il s’agit de mettre en place une
force efficiente, robuste et crédible, déployable très rapidement, apte à mener des opérations de
durée et à objectifs limités, ou de contribuer à créer des conditions favorables à l’engagement d’opérations de paix de l’UA et/ou de l’ONU de plus grande envergure. 
»[12] La CARIC est destinée semble-t-il à se substituer à la Capacité de Déploiement Rapide (CDR) qui quant à elle devrait cesser d’exister lorsque la Force Africaine en Attente (FAA) sera devenue opérationnelle. Vu l’incertitude qui plane sur les délais d’opérationnalisation de toutes ces structures, cette poésie conceptuelle nourrie d’acronymes ronflants laisse présager un futur empilement institutionnel doublé d’un trou noir budgétaire. À supposer que cette super-force voie le jour, que se passera-t-il si des conflits éclatent simultanément en plusieurs points de cet immense continent ? Ce qui est loin d’être une hypothèse d’école.

De surcroît, il est temps de donner plus d’autonomie de décision aux CER : Un dispositif continental homogénéisé et centralisé ne correspond pas à la diversité du continent en termes de dynamisme et de développement. La centralisation des processus de génération de forces à Addis Abeba, tendant à recourir simultanément à des unités provenant de plusieurs brigades pose problème en raison de l’hétérogénéité des armées africaines et des contraintes logistiques (transport stratégique). Dans un processus recentré sur les CER, des demandes d’assistance devraient pouvoir être formulées au cas par cas entre CER sans avoir à recourir au dispositif systématisé, centralisé et à moitié paralytique tel qu’il existe actuellement dans son format continental. Ce genre d’échanges de bons procédés d’une CER vis à vis d’une autre relèverait dans ce cas d’accords de coopération passés au cas par cas entre deux sous-régions. Il semble assez peu réaliste, même si cela peut paraître séduisant dans une logique technocratique, que les CER ou leurs États membres reçoivent des ordres d’Addis Abeba, et surtout qu’ils les exécutent avec diligence.

Les obstacles techniques à l’opérationnalisation de la FAA

D’un point de vue technique, l’absence d’interopérabilité des matériels pour ne citer que cet aspect, résulte de l’origine multiple des achats et des dons qui contribuent à l’équipement des unités. C’est une prérogative de souveraineté pour chaque État que de s’équiper auprès de qui bon lui semble (européens, américains, russes, chinois, israéliens, etc.). Les États sont très attachés au respect de cette prérogative. C’est aussi vrai en Afrique qu’ailleurs. Autre obstacle, l’absence d’autonomie des unités : La génération d’une force multinationale repose à la base sur le principe que chaque pays s’engage à fournir une ou plusieurs unités pour remplir telle ou telle fonction opérationnelle (Moyens aériens logistiques, Hélicoptères de combat, Avions de chasse, Génie, Hôpital de campagne, Drones d’observation, Renseignement militaire, Forces spéciales, Quartier Général d’Opération, etc.). Toutes les unités sont sensées être non seulement interopérables à l’issue d’exercices de certification, mais aussi et surtout autonomes : c’est à dire que chaque unité arrive avec ses personnels qualifiés, équipés, et entraînés et son matériel en état de marche.

Or qu’a-t-on constaté à l’occasion de l’affaire malienne : Les unités envoyées par certains pays de la CEDEAO sont arrivées sur le tarmac de Bamako en survêtement et sans matériel. En outre, il ne s’agissait pas toujours des unités qui avaient participé aux exercices d’entraînement et d’évaluation au terme desquels la Brigade Ouest avait été déclarée opérationnelle. Ceci pose très explicitement le problème de l’équipement des forces africaines. Financer des entraînements et des évaluations c’est bien, mais les difficultés qui ont présidées au lancement de la MISMA ont révélé qu’une proportion insuffisante des aides internationales est allouée au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix. Si l’on prend le cas de l’Union européenne, la Facilité de paix pour l’Afrique ne peut en aucun cas financer l’achat de matériels militaires. Or, les États contributeurs, notamment d’Afrique de l’Ouest, lorsque leurs forces armées sont sollicitées dans le cadre d’un processus de génération de forces, se trouvent dans l’incapacité matérielle de fournir des unités performantes, rapidement mobilisables et projetables. En outre, si ces États se trouvent dans le voisinage du conflit, afin de pallier leurs propres fragilités, la tentation est grande de ne pas envoyer les unités les mieux équipées et les mieux entraînées. C’est pour cette raison que le Fonds d’affectation spéciale pour le Mali a vu le jour. Il comprend à la fois des fonds fléchés pour l’équipement et le déploiement de la MISMA, mais aussi, en proportion moindre, des fonds pour l’équipement des FDSM (armée et garde nationale du Mali). Toutefois, la constitution de ce Fonds d’affectation spéciale est une mesure de financement a priori conjoncturelle étroitement liée à l’imminence de la menace islamiste. Si l’affaire s’était jouée exclusivement entre les maliens du nord et ceux du sud, — conflit ethnique interne au Mali, — il est probable que la communauté internationale aurait temporisé et que le Mali et ses voisins auraient dû se débrouiller seuls.[13]En d’autres termes, le mode de financement qui a permis le déploiement de la MISMA ne résous pas le problème systémique de l’incapacité des États d’Afrique de l’Ouest à financer leur participation à un système de sécurité collective — fût-il régional ou continental. Rappelons que le Secrétaire général des nations unies a écarté en 2012 l’hypothèse d’un financement de la MISMA sur fonds statutaires de l’ONU. La transformation de la MISMA en opération onusienne MINUSMA a résolu momentanément le problème, mais aucune solution soutenable et durable n’est aujourd’hui en vue, à moins de se résigner à ce que toutes les OMP sur le continent africain aient vocation à être relevées par une opération de l’ONU ? Mais dans ce cas, à quoi bon une APSA ? S’il n’est pas toujours aisé de prédire l’avenir, le chemin que les États africains doivent parcourir recèle en revanche une chausse-trappe assez visible dans laquelle il ne tient qu’à eux de ne pas tomber : Un certain nombre d’institutions internationales, notamment l’UE, ont fait le constat d’une insuffisance des infrastructures administratives à l’échelle de l’UA et de certaines CER, aboutissant à la non consommation de lignes de crédit allouées à l’Afrique. En effet, la complexité des mécanismes de financement des opérations de maintien de la paix font que certains crédits ne sont pas consommés. Dès lors, au lieu de renforcer les capacités opérationnelles (ce qu’elle ne peut pas faire), l’UE a entrepris de financer le traitement d’un certain nombre de fonctionnaires de l’UA en poste dans les services liés de près ou de loin à l’APSA. Or, financer l’alourdissement d’une bureaucratie civilo-militaire à Addis-Abeba ne fera pas avancer la cause de l’opérationnalisation des forces et rendra encore plus problématique le recentrage des efforts financiers sur les CER.

Les incertitudes financières autour du renforcement des capacités africaines

Le Fonds de la paix de l’UA n’est pas suffisamment alimenté par des ressources africaines pour que l’UA et ses mécanismes régionaux financent leurs opérations sans avoir recours aux financements extérieurs. Dans l’ordre du souhaitable, il faudrait que l’UA se passe progressivement des soutiens financiers extérieurs au continent afin de ne pas se voir dicter les conditions dans lesquelles elle peut ou non intervenir. On est loin du compte car les arriérés de contribution des pays membres de l’UA s’élèvent à plusieurs milliards de dollars.[14] Autant dire que l’UA vit sous perfusion de l’aide internationale. C’est regrettable, car comme dit le proverbe : c’est celui qui paye l’orchestre qui choisit le programme. Et les bailleurs de fonds ne s’en privent pas dans ce sens que chacun donne à l’Afrique en fonction de son propre agenda politique et économique.Hélas un revirement de tendance est peu probable car la démarche consistant à mutualiser les moyens financiers, surtout en matière de défense, équivaut pour les États à des renoncements de souveraineté. Les européens n’y sont pas parvenus. Certes, un mécanisme administratif et financier appelé Athéna, a été mis en place dès février 2004 au sein de l’UEpour gérer les coûts communs des opérations PSDC. Tous les Etats membres y participent à l’exception du Danemark en raison de son « opting-out ».[15]Le reste des dépenses est financé directement par les Etats membres selon la logique des coûts individuels (principe « costs lie where they fall »). Pour quelles raisons les africains réagiraient-ils différemment ?

Des pistes ont été de ci de là évoquées par certains responsables africains, telles que taxer les billets d’avion sur les lignes à destination de l’Afrique. Qui peut imaginer que ce serait suffisant ? S’il y a bien une notion que l’UA aurait dû reprendre de l’expérience européenne d’intégration, c’est bien la notion de « ressource propre ». L’instauration d’une ressource propre panafricaine au profit du budget de l’UA, s’élevant par exemple à 1% des recettes d’exportation des ressources minières et pétrolières, permettrait d’équiper, d’entrainer et d’entretenir une FAA digne d’une armée émiratie. Bien entendu, l’instauration d’une telle ressource s’accompagnerait de la création d’un droit de regard de l’UA sur les recettes des budgets nationaux afin de contrôler la sincérité des déclarations faites par les États. En outre, ressources propres ou pas, il faudrait que l’UA se dote d’une cour des comptes, car l’efficacité repose aussi sur une logique de résultats, pas seulement sur une logique de moyens. Et qui dit logique de résultats dit évaluation des politiques publiques par des magistrats financiers indépendants.

Faire la guerre coûte cher. Au Mali par exemple, où les forces françaises ont été priées de rester en tant que force de stabilisation aux côtés de la MINUSMA, les distances sont telles que l’engagement de l’armée de l’air est massif. En 2013, Serval a coûté à la France environ 400 millions d’Euros. Le coût par soldat d’une telle opération est de l’ordre de 100.000 euros par homme et par an. Que se passerait-il si demain l’UA devait, au travers d’une FAA devenue opérationnelle, traiter simultanément les crises actuelles au Mali, en RCA, en RDC, en Somalie et au Soudan du Sud ? Faire un choix entre ces théâtres de conflit ? Sur quels critères ? Que de palabres en perspective !

Conclusion

La préconisation qui ressort de ce travail n’est pas que la communauté internationale en général et l’UE en particulier dépensent moins pour la sécurité en Afrique, mais plutôt qu’elles dépensent mieux. Les concepts opérationnels occidentaux transposés sans discernement au théâtre africain ont une influence négative sur la façon dont les forces armées africaines se projettent dans l’avenir.Ces dernières, les brigades sous régionales en particulier, n’ont pas vocation à devenir le décalque des armées occidentales car les carences de la coopération de défense intra-africaine et l’insécurité récurrente propre au continent ont toutes deux une cause commune : le sous-développement. Trop souvent, les trois facteurs précités, — Insécurité, Absence de coopération de défense et Sous développement, — accomplissent une triangulation d’autant plus morbide que depuis plusieurs décennies, l’application systématique de principes inadaptés aux problématiques sécuritaires africaines ont fait prendre à l’APSA une direction sans issue.

La légion des volontaires africains du développement, à laquelle le Colonel Hughes de Bazouges a consacré plusieurs publications[16] constitue une piste à tort peu explorée. L’idée est d’associer l’institution militaire à un engagement opérationnel doté d’objectifs quantifiables. Donner l’assaut à une position ennemie ou anéantir un commando de rebelles constituent des faits d’arme somme toute ponctuels, ou tout au moins qui devraient avoir vocation à le devenir. Or un pays sous-développé, fût-il bénéficiaire d’une rente minière ou pétrolière, ne peut pas se permettre d’entretenir une armée pléthorique, souvent désœuvrée, servant des soldes dérisoires à des militaires dans l’incapacité de s’entraîner par manque de moyens. D’où l’idée, en période de calme relatif, d’impliquer l’armée dans des projets de développement aux côtés de la société civile par le biais de missions duales, et d’en faire une structure partiellement autofinancée par les services rendus à la société ; tant il est vrai qu’une armée nationale doit être au service de la nation, et non le contraire.

Deux options s’offrent aujourd’hui aux bailleurs de fonds en termes de stratégie et d’allocation de ressources : La première consiste à ne rien changer et à afficher un optimisme de façade dissimulant une indulgence insultante vis à vis du bilan plus que mitigé de l’APSA. L’autre option consiste à prendre acte du fait que la stratégie continentale n’a objectivement que peu de chances d’aboutir à des résultats probants. Pour conclure, il convient de rappeler qu’il n’y a pas de politique sans risque, et il ne s’agit pas d’affirmer que doter les CER de forces duales constitue une panacée. Toutefois, si toute option politique comporte un risque d’échec, il y a des politiques sans chance de succès. L’APSA dans son format continental semble être l’une d’elles.

[1] – APSA : Architecture de Paix et de Sécurité en Afrique.

[2] – Klaousen, Patrick, Entre asymétrie capacitaire et symétrie de l’impuissance – Analyse comparative du processus d’intégration des capacités militaires en Afrique (UA) et en Europe (UE), in « Le partenariat Europe-Afrique et les intégrations régionales« , Actes du colloque tenu à Ouagadougou (Burkina-Faso) en décembre 2010, éd. Bruylant,2012, pp.67-80.

[3] – Dans sa composition et dans ses missions, le CPS de l’UA n’est pas sans faire penser au Comité Politique et de Sécurité (COPS) de l’UE, lui-même assisté par l’état-major de l’UE (EMUE). Le COPS et l’EMUE : deux institutions qui prennent leur forme actuelle au sein de l’organigramme du Conseil des ministres de l’UE, au début des années 2000.

[4] – Les interventions ont tendance à se prolonger car la conflictualité intra-étatique et inter-ethnique à l’origine des OMP en Afrique subsaharienne laisse les territoires et les populations exsangues. L’État de droit est à rebâtir de fond en comble, sans garantie de succès. Malgré les beaux principes onusiens tels que celui de la Responsabilité de protéger la Communauté internationale est dépassée : À ce jour, ni l’UA ni l’UE n’envisagent le déclenchement d’une OMP pour séparer les belligérant de la guerre civile qui fait rage au Soudan du Sud.

[5] – La Facilité de Paix pour l’Afrique est une ligne budgétaire du Fonds Européen de Développement (FED).

[6] – Suite à l’humiliation subie par les européens dans les Balkans occidentaux au milieu des années 1990, les français et les britanniques, en décembre 1998 amorcent par la Déclaration de Saint-Malo le processus qui aboutit en 2001 (Conseil européen de Leaken) à déclarer la PESD opérationnelle.

[7] – Serfaty-Garzon, Perla, L’Appropriation, in Dictionnaire critique de l’habitat et du logement, Sous la direction de Marion Segaud, Jacques Brun, Jean-Claude Driant, Paris, Editions Armand Colin, 2003, pp.27-30

[8] – Klaousen, Patrick, L’Europe de la défense en panne de volonté politique, ou comment la force advint à l’Union sans que l’Union devienne puissance, in ”Les Européens et la Guerre”, éd. Publications de la Sorbonne,Paris, Septembre 2013. Codir. F. Dessberg, Christian Malis et Isabelle Davion.

[9]– FOMAC (Afrique Centrale) ; SADCBRIG (Afrique australe) ; EASF (Afrique de l’Est), NASBRIG (Afrique du Nord) ; FAC (CEDEAO / Afrique de l’Ouest).

[10]– Une force préformée peut se définir comme un ensemble de capacités militaires pré-identifiées au sein des forces armées de nations alliées. Mobilisable à court délai, une force préformée permet une meilleure réactivité. Elle évite la phase préliminaire de génération de forces dans la mesure où les États parties prenantes à une force préformée sont liés par une convention internationale en vue d’effectuer un certain nombre de concepts d’opérations préalablement définis.

[11] – Rapport de la présidente de la commission
sur l’opérationnalisation de la capacité de déploiement rapide
de la force africaine en attente et la mise en place d’une « capacité africaine de
réponse immédiate aux crises », Addis Abéba, 29-30 avril 2013, document RPT/Exp/VI/STCDSS/(i‐a)2013 : «  (…) la mise
en condition opérationnelle, ainsi que la préparation logistique et la montée en puissance des
unités mises à la disposition de la MISMA, ont, dans l’ensemble, accusé un retard substantiel, en
raison notamment de contraintes logistiques et financières. 
»

[12] – Rapport de la présidente de la commission
sur l’opérationnalisation de la capacité de déploiement rapide
De la force africaine en attente et la mise en place d’une « capacité africaine de
réponse immédiate aux crises », Addis Abeba, 29-30 avril 2013, document RPT/Exp/VI/STCDSS/(i‐a)2013.

[13] – Autrement dit, l’opération Serval peut être analysée comme une façon de solder les comptes de l’opération Harmattan en Libye (2011).

[14] – Plus de 5 milliards de dollars en 2011.

[15] – Surprenant qu’il n’ait effleuré l’idée d’aucun État africain de se prévaloir d’un traitement dérogatoire au terme duquel il s’exonèrerait de participer aux structures militaro-administratives continentales et régionales.

[16] – Bazouges, Hughes de, La légion des volontaires africains du développement, in « Réformer les armées en Afrique subsaharienne : En quête d’une nouvelle stratégie », Axel Augé et Patrick Klaousen (dir.), éd. Karthala, Avril 2010, pp.151-159.

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