2003-2014 : pourquoi rester optimiste malgré le bilan contrasté des opérations militaires européennes ?

Par le Chef de Bataillon Bruno Emptaz, officier stagiaire de la 22ème promotion de l’École de guerre.         

Onze ans après le premier engagement de troupes sous sa bannière, l’Union européenne reste incapable d’assumer certaines responsabilités inhérentes à son statut de puissance économique mondiale. Malgré l’accentuation des menaces sécuritaires et l’effacement stratégique américain sur le vieux continent, une décennie d’oppositions stériles, d’intérêts contradictoires et de crise économique a eu raison de belles déclarations d’intention et d’ambitieuses réformes institutionnelles dans le domaine de la Défense européenne. Et pourtant …

Les plus eurosceptiques devront s’y résoudre : l’Union européenne n’est pas qu’une puissance économique. C’est aussi et surtout un espace de stabilité et de paix en expansion permanente[1] depuis six décennies, dont les peuples sont porteurs de valeurs démocratiques et humanistes. Soucieux de promouvoir ces valeurs et de pérenniser leur environnement sécuritaire dans un monde en pleine mutation, les Etats membres ont doté l’Union d’une politique étrangère et de sécurité commune dès 1992 dans le cadre du traité de Maastricht.

Relevant des prérogatives régaliennes des Etats, ce pilier s’est développé par à-coups, particulièrement dans le domaine consubstantiel de la Défense. Le sommet de Saint-Malo de décembre 1998, en tirant parti d’un relachement de l’opposition britannique, a permis l’émergence d’une véritable « politique européenne de sécurité et de Défense[2] ». C’est à Helsinki, l’année suivante, qu’est entériné l’ambitieux « objectif global » d’une capacité autonome de gestion de crises à l’horizon 2003, dans le cadre des « missions de Petersberg[3] ».

Il est vrai que l’Union européenne, si l’on additionne les capacités de ses Etats membres, possède les moyens de ses ambitions: le deuxième rang mondial des dépenses militaires, un effectif approchant encore le million et demi de soldats[4], des équipements et de l’armement de dernière génération. Elle tient d’ailleurs son objectif initial en lançant dès 2003 deux opérations d’envergure, l’une à ses portes et l’autre sur le continent africain, rompant avec l’impuissance affichée lors de l’embrasement des Balkans des années 90.

Onze ans plus tard, l’engagement des troupes européennes présente néanmoins un bilan contrasté, même si les cinq opérations et missions en cours poussent le général de Rouziers, Président du CMUE, à l’optimisme[5]. La Défense européenne a manqué la plupart des crises qui ont secoué le début de ce siècle. Quand elle s’est engagée, elle a montré ses limites tant dans la génération de la force que dans son ambition.

Une décennie d’engagement militaire en peau de chagrin

L’Union s’est trop souvent présentée en ordre dispersé, comme le confirment deux exemples récents. En 2011, une opération militaire multinationale est engagée dans le cadre de la résolution 1973 des Nations unies, autorisant l’usage de la force pour protéger les populations libyennes face à la répression de leur guide suprême. Principaux artisans de cette opération, qui bascule le 31 mars sous mandat de l’OTAN[6], la France et la Grande-Bretagne sont privées du soutien de nombreux Etats européens, au premier rang desquels l’Allemagne. L’appui américain permettra de combler les carences dans certains domaines comme le ravitaillement en vol et le renseignement.

En janvier 2013, la France se retrouve également isolée pour s’opposer en toute urgence à l’avancée des djihadistes vers la capitale malienne. Bien que l’opération SERVAL s’inscrive dans le cadre d’une résolution des Nations unies et bénéficie d’un large soutien européen[7], les troupes françaises n’obtiennent aucun appui direct dans les violents combats qui les opposent aux islamistes. Tout au plus peuvent-elles compter sur le soutien aérien de certains partenaires européens pour le transport et le renseignement. Malgré l’adoption dès 2011 d’une « stratégie européenne sur le Sahel » faisant de la lutte contre l’extrémisme religieux une priorité, la plupart des Etats membres restent focalisés sur le projet EUTM de formation de l’armée malienne.

Le manque chronique de consensus sur l’opportunité d’intervenir met également en exergue les intérêts contradictoires des Etats membres, comme l’illustre la deuxième guerre du Golfe en 2003. Alors que la France, soutenue par certains partenaires, dénonce à juste titre les fondements mêmes de l’intervention américaine, certains pays européens s’engagent pleinement en Irak. Si la participation britannique ne surprend guère, celle du Danemark (seul pays-membre à ne pas avoir adhéré à la PSDC), de la Pologne ou de la Bulgarie (en phase d’adhésion à l’UE) sont plus symptomatiques.

Des résultats contestables

Quand enfin l’unanimité se dessine, c’est le contraignant processus de décision et de génération de forces qui obère la réactivité opérationnelle, en dépit de l’urgence humanitaire. Il s’agit en effet de respecter les contraintes politiques de chaque Etat membre pour aboutir à un accord satsifaisant sur le volume de la force, sa nature, son mandat et la répartition des efforts.

La chaotique constitution de l’EUFOR pour la République Centrafricaine (RCA) en est l’exemple récent. Alors que la crise est paroxystique en décembre 2013, deux résolutions des Nations unies légitiment une intervention internationale, avec l’appui des troupes françaises engagées dans l’urgence pour interrompre les exactions. Si le Conseil européen avalise l’engagement d’une force européenne dès le 10 février 2014, près de deux mois sont ensuite nécessaires pour réunir 750 soldats, fournis majoritairement par des puissances de second rang et même par un pays extérieur à l’Union[8]. Le concept de battelgroup 1500[9], pourtant adapté en l’occurrence, est battu en brèche par les Britanniques. Ce bilan peu flatteur n’empêche pas Lady Ashton d’émettre son satisfecit: « We have reacted swiftly to the serious crisis in the Central African Republic ».

L’expérience précédente de génération de l’EUFOR Tchad/RCA en 2008 n’est pas plus convaincante, même si l’ampleur de l’opération, engageant 3700 hommes provenant de 23 pays européens, peut l’expliquer. Six mois s’écoulent en effet entre la décision initiale du Conseil et le déploiement effectif de la force sur le terrain. Un délai dramatique dans le contexte d’engagement de l’EUFOR, sensée protéger des centaines de milliers de réfugiés dans les deux pays.

Une fois la force européenne engagée, c’est son efficacité qui est remise en cause, notamment sa dépendance capacitaire envers des partenaires extérieurs. En 2008, l’EUFOR recourt par exemple massivement à des moyens de transport aérien russes et ukrainiens. L’Union, par les accords de « Berlin plus », se ménage aussi un accès aux capacités de l’OTAN[10]. Elle s’en prévaut notamment en 2003 pour reprendre à son compte la stabilisation de la Macédoine dans le cadre de l’opération CONCORDIA.

La faible « empreinte » des mandats européens est un autre grief. Les opérations CONCORDIA, ARTEMIS, EUFOR RDC et Tchad/RCA n’ont guère duré plus de neuf mois, par crainte d’enlisement de la part des contributeurs. L’utilité des troupes déployées et leur effectif limité, dans un contexte sécuritaire s’apparentant souvent à de la criminalité de droit commun, peuvent aussi susciter la perplexité. Les forces européennes ont généralement apporté une accalmie ponctuelle, comme la situation en Afrique centrale l’a démontré après leur départ[11]. Dans le cadre des missions européennes d’entraînement (EUTM), la qualité des instructeurs et leur aptitude à produire une formation adaptée à des troupes locales en guerre devront être appréciées dans la durée[12].

Il a même été question de partialité sur le continent africain, qui reste d’ailleurs le seul terrain d’intervention européen depuis 2004. Cela se ressent particulièrement lors de l’opération EUFOR Tchad/RCA, qui débute dans un contexte difficile alors qu’une attaque rebelle sur N’Djamena est repoussée par le président tchadien, avec l’appui non coercitif des forces françaises. L’EUFOR sera dès lors taxée de faire le jeu de l’ancienne puissance coloniale et de son allié Déby, en paralysant tout action rebelle, sans offrir de solution politique.

Au regard de ces nombreux griefs, on distingue aisément le profond fossé entre la réalité de terrain et la part de démagogie de technocrates et élus européens, prompts à voir dans un déploiement logistique réussi et un panachage d’uniformes multinationaux un succès opérationnel. Seule l’opération navale ATALANTA, couplée à l’EUTM Somalie, fait l’unanimité, tant elle a contribué à la réduction de la piraterie dans l’océan indien mais aussi au traitement des causes, en particulier avec l’aide au développement dans la région, illustration du succès de l’approche globale du traitement des crises par l’UE.

L’Union, bouc-émissaire facile

La vision diplomatique des autorités européennes peut expliquer ce bilan. En privilégiant un engagement « en faveur d’un multilatéralisme efficace centré sur les Nations unies dans l’objectif de trouver des solutions durables»[13], l’ancienne Haute Représentante posait les bornes de la politique étrangère européenne. Inspirée du concept de « soft power » et fondée sur une approche globale, elle n’accorde qu’une place secondaire au traitement militaire des crises, aux côtés d’actions civiles de consolidation de l’Etat et d’aides massives au développement. Les opérations européennes sont d’ailleurs qualifiées « de transition » et ne visent qu’à assurer la mise en place d’une force multinationale de plus grande échelle, selon le « bridging model »[14].

Ce ne sont toutefois pas les fonctionnaires bruxellois qui engagent les troupes européennes, mais bien les chefs d’Etat et de gouvernement[15]. A ce jeu, on constate que la « vision supérieure » européenne s’arrête où les intérêts particuliers des Etats et, plus arbitrairement, de leurs dirigeants commencent. Outre le fait que ces derniers préservent jalousement leurs prérogatives régaliennes avec une tendance croissante à attribuer injustement leurs échecs à Bruxelles, des considérations politiques et économiques expliquent souvent leur passivité. Les réticences régulières de l’Allemagne illustrent cette ambiguïté, alors que son budget de Défense, gonflé par la relative prospérité du pays, est appelé à devenir le premier d’Europe[16]. Ce phénomène est amplifié par de lourds clivages quant aux zones d’intérêt stratégique, les Etats membres les plus récents restant focalisés sur la menace à l’Est, mise en exergue par la crise ukrainienne[17]. Vingt-deux pays de l’Union étant également membres de l’OTAN, certains privilégient clairement cette dernière et son leader américain pour garantir leur sécurité.

Ces difficultés sont encore accentuées par la crise économique majeure qui conduit à une baisse chronique des budgets de Défense, dont la plupart n’atteignent même plus 1,5% du PIB. Le désintérêt de l’opinion publique pour l’outil militaire conduit les gouvernements à des coupes drastiques, remettant en cause la pérennité de certaines capacités. Cela complique la génération de forces, d’autant que l’engagement reste à la charge financière des Etats contributeurs. La Défense européenne semble d’ailleurs nager à contre-courant au regard des budgets croissants octroyés par les puissances émergentes à leurs armées[18]. Le secrétaire général de l’OTAN, lors du récent sommet de Newport s’en est ému, souhaitant voir ses partenaires consacrer au moins 2% de leur PIB à la Défense.

Bien que l’Union n’ait pas vocation à concurrencer l’hyperpuissance américaine, ni à supplanter l’OTAN dans son rôle sécuritaire, on peut douter de la viabilité de la ligne européenne à moyen terme. Le recentrage stratégique américain au profit de l’Asie laisse l’Europe face à ses contradictions, alors que l’émergence d’un monde multipolaire fait apparaître une instabilité croissante et des menaces diffuses à ses portes.

Des signes encourageants sous l’impulsion de la France

En proie à une importante inertie, l’Europe se construit par à-coups, sous la contrainte des crises. La Défense européenne ne déroge pas à la règle et profitera sans doute du contexte particulièrement crisogène actuel pour progresser.

Le traité de Lisbonne[19] a ouvert certaines opportunités susceptibles de la stimuler. Outre un renforcement institutionnel correspondant à la création du service européen d’action extérieure (SEAE), il a établi à l’instar de l’OTAN une clause d’assistance mutuelle entre Etats membres, qui n’est pas anodine dans un contexte de tensions interétatiques à l’Est. Il a aussi agrandi le spectre opérationnel au-delà des missions de Petersberg[20], intégrant implicitement la lutte contre le terrorisme. Il a recouru à certains mécanismes pour contourner la règle de l’unanimité. Les coopérations « renforcée » et « structurée permanente » permettent ainsi aux Etats les plus engagés de s’associer sur des projets concrets, de participer à des programmes d’équipement communs et de renforcer l’interopérabilité des matériels. Cela est notamment réalisé au sein de l’agence européenne de Défense (AED)[21], avec pour objectif sous-jacent de pérenniser l’industrie de Défense, indissociable de la qualité des armées.

Sur le plan organique, il a intégré dans l’Union les forces multinationales existantes[22], alors que de nouveaux « regroupements d’intérêt » ont vu le jour dans la continuité de la brigade franco-allemande[23]. Enfin, le Centre d’Opérations a été jugé pleinement opérationnel. Ces différents outils n’attendent qu’à être exploités avec davantage de conviction. Le dernier Conseil européen consacré à la Défense[24] en a offert une première occasion, sous l’impulsion française. Un droit de suite sur les affaires de Défense y a notamment été évoqué, avec la prévision d’une nouvelle réunion à l’été 2015. D’autres discussions ont relancé une vision diplomatique commune, matérialisée par la « feuille de route stratégique ». Le Président français a aussi proposé un fonds de financement commun pour les opérations extérieures de l’Union, qui, au-delà du mécanisme Athéna, renforcerait la solidarité politique entre Etats membres.

Bien que certaines occasions aient été gâchées au cours de la décennie, il ne faut pas céder à un pessimisme excessif. La France, par ses capacités militaires, son rayonnement international et les intérêts qu’elle défend, conserve un rôle moteur et une capacité d’entrainement dans la Défense européenne. Comme le recommande son dernier Livre blanc (2013), elle doit agir avec pragmatisme, notamment en favorisant les associations avec les partenaires européens les plus solides et les plus motivés et en maintenant son engagement opérationnel. La mobilisation de l’Europe sera à ce prix.

 

[1] L’Union a connu six vagues d’élargissement, dont les dernières ont concerné certains pays issus du bloc communiste.

[2] Lors du Conseil européen de Cologne, qui effaçait ainsi l’échec de la CED en 1954 et l’impasse de l’UEO.

[3] Instituées par l’UEO en 1992, il s’agit des missions humanitaires et d’évacuation, de maintien de la paix et de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les opérations de rétablissement de la paix.

[4] Selon les chiffres 2012 de l’agence européenne de Défense, le budget de Défense cumulé des états membres approchait 190 milliards d’euros.

[5] Intervention du président du comité militaire de l’UE au parlement européen, le 24 septembre 2014. Les opérations et missions sont : EUFOR ALTHEA (BiH), EU NAVFOR ATALANTA, EUTM Somalie, EUTM Mali et EUFOR RCA. Elles regroupent près de 3000 soldats.

[6] Opération « Unified protector ».

[7] Exprimé par le président du Conseil européen, H. Van Rompuy, lui-même.

[8] Outre la France, les principaux contributeurs sont la Pologne, la Finlande, l’Estonie, la Lettonie, le Portugal, la Roumanie et la Géorgie, qui espère ainsi se rapprocher de l’UE.

[9] Il s’agit de groupements tactiques multinationaux d’environ 1500 hommes, projetables sur court préavis. Les 18 groupements actuellement identifiés se relaient pour des « alertes » de 6 mois.

[10] Ces accords ont été conclus en décembre 2002 pour éviter les duplications inutiles et mettre à disposition de l’Union européenne certains moyens de l’OTAN, notamment un état-major d’opération de niveau stratégique.

[11] Rapport de l’International Crisis Group consécutif à l’opération EUFOR Tchad / RCA : « Tchad, la poudrière de l’est ».

[12] EUTM Mali (depuis 2013) et Somalie (depuis 2010) ont déjà formé plusieurs promotions de militaires locaux, dont certains sont amenés à conduire des opérations de guerre.

[13] Discours de Mme Ashton au Conseil de sécurité des Nations Unies (14/02/14)

[14] Ce modèle a été appli­qué pour la première fois lors de la mission ARTEMIS en RDC en 2003, puis régulièrement reconduit. L’EUFOR Tchad/RCA a par exemple transmis son mandat à la MINURCAT en mars 2009.

[15] Les décisions relatives à la PSDC sont prises par le Conseil européen (article 42 du traité UE). Elles sont, à quelques exceptions près, adoptées à l’unanimité.

[16] La compétitivité de l’économie allemande (notamment de son industrie de Défense) est renforcée par sa real politik. Ce sont par exemple ses intérêts commerciaux qui l’ont incité à participer à l’opération anti-piraterie ATALANTA.

[17] A contrario, les rives sud de la Méditerranée présentent, pour des raisons historiques et économiques, peu d’intérêt pour les pays du Nord de l’Europe.

[18] Il ne s’agit même pas d’évoquer le budget américain qui dépassait encore les 500 Meuros en 2013. Le budget de la Chine a officiellement augmenté de 10% dans la même période pour atteindre 88 Meuros (certains experts le jugent néanmoins nettement supérieur) et celui de la Russie doit bondir de 60% d’ici 2017 pour atteindre les 80 Meuros.

[19] Le traité de Lisbonne, signé en décembre 2007, après l’échec du TCE, est entré en vigueur le 1er décembre 2009.

[20] Cette ouverture s’est faite pour les actions de désarmement, les missions de conseil et d’assistance et les opérations de stabilisation post-conflit (article 43 du TUE).

[21] L’agence travaille sur un « plan de développement des capacités », identifiant des opportunités de coopération dans le cadre du concept de pooling and sharing ou de projets ad hoc dans certains secteurs prioritaires (avions ravitailleurs, cybersécurité, communications satellitaires et drones).

[22] Il s’agit de l’Eurocorps (force de réaction rapide), des forces maritimes de l’Euromarfor et du Groupe aérien européen.

[23] Notamment le forum Nordevco, le groupe de Visegrad et l’initiative de Weimar plus.

[24] Le Conseil européen des 19 et 20 décembre 2013 fut le premier Conseil dédié à la Défense depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

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