LA SECURITE INTERIEURE DE L’UNION EUROPEENNE, ENTRE AVANCEES MECONNUES ET DEFIS DE LA CRISE !

Article paru dans les Cahiers de la sécurité et de la justice – n° 33 – Revue de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice

J’ai été invité à représenter l’institut national des hautes études de la sécurité et de la justice au 25ème forum économique de Krynica, qui est surnommé par les media le « Davos de l’Est » et qui réunit chaque année en Pologne, à 120 km de Cracovie, près de 3000 participants. Je suis intervenu au sein du groupe de discussion consacré à « la coopération des Etats membres de l’Union européenne en matière de sécurité intérieure ». Le texte qui suit a servi de base à mes propos.

  1. Un chemin significatif et des avancées tangibles, mais méconnues
  1. Un parcours significatif

Sous l’angle historique, le chemin parcouru par l’Union pour sa sécurité intérieure apparait significatif. Celle-ci est devenue progressivement l’un des grands projets européens.

Au départ, la communauté économique européenne (CEE) vise à constituer un espace de paix et de prospérité, principalement autour de la liberté du marché et de la libre circulation des biens et marchandises. Si la libre circulation des personnes est évoquée dès 1957, la sécurité intérieure n’est pas à l’ordre du jour. Malgré tout, une coopération policière informelle se développe peu à peu, sous forme de réunions de « clubs » de policiers ou de services de renseignement. A partir de 1975, les réunions Trevi, qui incluent des ministres de l’Intérieur et de la Justice, lui confèrent une dimension politique. Cette coopération reste cependant officieuse, voire secrète, jusqu’en 1989.

En 1985, la conclusion de la convention de Schengen – suivie en 1990 de la convention d’application, entrée en vigueur en 1995 – constitue une étape décisive. La décision, prise par une avant-garde d’Etats membres (5 pays), d’ouvrir les frontières internes en vue de la libre circulation des personnes s’accompagne de celle de renforcer les frontières externes et d’arrêter des « mesures compensatoires » pour lutter contre la criminalité : développement de la coopération policière, douanière et judiciaire; création d’une base de données, permettant l’échange d’informations sur les personnes et les biens recherchés. La coopération Schengen va constituer un laboratoire de la construction européenne dans le champ de la sécurité aux frontières extérieures et à l’intérieur de l’Europe.

Après Schengen, les choses s’accélèrent. Le traité de Maastricht crée en 1992 le pilier « justice et affaires intérieures » (JAI), intergouvernemental. Celui d’Amsterdam, en 1997, intègre la coopération Schengen dans le cadre juridique communautaire et instaure « l’espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Le traité de Lisbonne, signé en 2007, marque un autre moment majeur, en changeant le cadre institutionnel. Il communautarise les questions liées à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Le rôle du Conseil européen[1] est affirmé (art. 61 A : « Le Conseil européen définit les orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice »). Au sein du Conseil des ministres, le vote à la majorité qualifiée remplace l’exigence de l’unanimité pour la plupart des décisions. Le comité permanent de coopération opérationnelle de sécurité intérieure (COSI) est créé pour l’assister. La Commission dispose du pouvoir d’initiative. À travers la codécision, le Parlement devient co-législateur avec le Conseil, tandis que la Cour de justice va pouvoir être saisie des actes adoptés. En même temps, la place des libertés et droits individuels est consolidée par le caractère contraignant reconnu à la Charte des droits fondamentaux, proclamée pour la première fois à Nice en 2000, et par la décision de faire adhérer l’Union à la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Des particularités résistent cependant. Même restreint, le pouvoir d’initiative des Etats subsiste à côté de celui de la Commission. Les clauses d’Opt-out du Royaume-Uni et de l’Irlande, ainsi que la dérogation danoise, sont étendues à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Une clause d’Opt-out est également reconnue au Royaume-Uni et à la Pologne, puis par la suite à la République tchèque, pour la Charte des Droits fondamentaux.

L’espace de liberté, de sécurité et de justice devient progressivement l’un des grands projets de l’Union. Dans les années 2000 et 2010, l’évolution conduit de la coopération policière à la sécurité intérieure européenne. D’abord, se succèdent les programmes. Le Conseil européen tient en octobre 1999 une réunion spéciale à Tampere, consacrée à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice. La déclaration de Tampere définit la feuille de route pour la période 1999-2004, avec trois chapitres : une politique commune en matière d’asile et de migration ; un espace européen de justice ; la lutte contre la criminalité. Suivent le Programme de La Haye, pour la période 2005-2009, et celui de Stockholm pour 2009-2014, avec six grandes priorités : droits, justice, protection, accès à l’Europe, solidarité, mondialisation. Ce programme prévoit l’élaboration d’une stratégie de sécurité intérieure.

La stratégie européenne de sécurité intérieure I est arrêtée, pour la période 2010-2015, par le Conseil des ministres en février 2010. Elle est complétée par un plan d’action présenté par la commission. Elle englobe la coopération policière, la cybersécurité, la gestion intégrée des frontières extérieures, la sécurité civile. La stratégie européenne de sécurité intérieure II est adoptée par le Conseil en juin 2015, pour la période 2015-2020. Les priorités concernent la lutte contre le terrorisme et la radicalisation, la lutte contre la grande criminalité, la lutte contre la cybercriminalité et la cybersécurité ; elles sont complétées par la protection des infrastructures critiques et la résilience face aux crises et catastrophes, le système de gestion intégrée des frontières extérieures. Le COSI est chargé d’élaborer le document de mise en œuvre.

S’agissant de la protection des droits de l’Homme, une agence des Droits fondamentaux est instituée en 2007.

  1. Des résultats tangibles, mais méconnus 

La coopération policière est devenue étroite entre les polices européennes et peut s’appuyer sur l’agence Europol, créé en 1995. Installée à La Haye, celle-ci dispose désormais de plus de 900 collaborateurs et accueille 185 officiers de liaison des Etats membres et de quelques autres Etats partenaires. Elle appuie et renforce l’action des autorités policières et autres services répressifs des États membres, ainsi que leur collaboration mutuelle, dans la lutte contre les formes de criminalité les plus menaçantes pour la sécurité des Européens : grande criminalité, trafics, filières d’immigration clandestine, terrorisme, cybercriminalité, blanchiment des capitaux, pédophilie. Elle soutient annuellement plus de 18 000 enquêtes transfrontalières.

La coopération policière et judiciaire en matière pénale n’a cessé de croître, avec l’affirmation de l’agence Eurojust créée en 2002, la reconnaissance mutuelle des décisions de justice dans le domaine pénal et des instruments qui ont montré leur efficacité, comme les équipes communes d’enquête ou le mandat d’arrêt européen, en vigueur depuis 2004. Le système ECRIS (European Criminal Records Information System) connecte depuis 2012 les bases de données contenant les casiers judiciaires.

La coopération douanière dépasse le champ de l’Union douanière, pour s’inscrire dans celui des actions de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, avec notamment la convention Naples II et la définition d’une stratégie pour la coopération douanière.

Le système d’information Schengen (SIS), est devenu de plus en plus performant, collectant des données biométriques dans sa seconde version, et réunit plus de 1,2 millions de signalements relatifs à des personnes et autour de 50 millions de données sur des objets volés et recherchés. Même les pays, comme le Royaume Uni, qui ne veulent pas intégrer l’espace Schengen, tiennent à y avoir accès dans le cadre de la coopération Schengen. Au demeurant, l’espace Schengen, qui, au début, n’avait rassemblé que cinq Etats, en réunit désormais 26 – 22 pays de l’Union et 4 hors de l’Union – et 420 millions d’habitants; 4 membres de l’Union (Bulgarie, Roumanie, Croatie, Chypre) sont candidats pour y entrer; seul le Royaume-Uni, suivi essentiellement en raison de la géographie par l’Irlande, se tient à distance.

Aux frontières extérieures, l’agence Frontex, active depuis 2005, gère la coopération opérationnelle, en appuyant les Etats, et est progressivement renforcée. Le système européen de surveillance des frontières (EUROSUR) permet, depuis 2013, l’échange rapide d’images et d’informations entre les agences nationales chargées de surveiller les frontières. Le bureau européen d’appui en matière d’asile facilite l’échange d’informations et développe la coopération. Une base de données, le Système d’information sur les visas (VIS), regroupe les empreintes digitales des demandeurs d’asile et peut être reliée au système d’information Schengen. Un régime d’asile européen commun est peu à peu constitué, avec des instruments législatifs communs, à partir des années 1990.

Dans la lutte contre le terrorisme, qui demeure essentiellement une compétence nationale, la coopération policière est étroite et le recours à Europol ou des instruments comme le mandat d’arrêt européen – qui a permis de renvoyer rapidement en Belgique l’auteur de la tuerie du Musée juif de Bruxelles –, le Système d’informations Schengen ou le système ECRIS (utilisé notamment pour les frères auteurs de l’attentat chez Charlie Hebdo) s’avèrent précieux. Un réseau d’experts, le réseau de sensibilisation à la radicalisation (RAN), a été développé. Un fonds de sécurité intérieure, doté de 3,8 Mds €, a été installé pour la période 2014-2019. Le Centre européen de renseignement (Int-Cent), créé au sein du Service d’Action extérieure, fait, selon la nouvelle stratégie de sécurité intérieure, de l’action anti-terroriste une priorité.

Si les avancées sont réelles après le chemin suivi jusqu’à ce jour, elles ne sont cependant pas ressenties comme telles par les opinions européennes. Au contraire, des étapes décisives dans l’élaboration de la sécurité intérieure européenne sont jugées comme ayant affaibli cette sécurité. Ainsi, peut-on considérer, de façon certes un peu caricaturale, que, pour la majorité de l’opinion, Schengen évoque simultanément à la liberté de circulation celle de la diffusion du crime, favorisée par l’ouverture des frontières. Or, Schengen, c’est, comme cela a été écrit plus haut, le laboratoire de la construction européenne en matière de sécurité intérieure, c’est la coopération toujours plus étroite des polices et des justices, c’est le recours à une énorme base de données sur la criminalité. Tous les Etats de l’Union participent à la coopération Schengen et nul ne pourrait s’en passer, sauf à affaiblir sa sécurité intérieure. Par ailleurs, le recours à Interpol, à Eurojust, aux divers instruments de la coopération policière et judiciaire est devenu un élément constitutif d’une efficace politique nationale de lutte contre les diverses formes de criminalité qui menacent la société. Cependant, en dehors des cercles spécialisés, cela n’est guère su. Les opinions publiques l’ignorent.

Il est vrai que les dirigeants des Etats membre, lorsqu’ils annoncent un plan de lutte contre tel ou tel type de criminalité, mettent en avant les actions proprement nationales et oublient de mentionner l’utilisation des outils européens. Il est vrai aussi que les media évoquent peu les progrès de la sécurité intérieure européenne. Ainsi, l’adoption en juin 2015 de la stratégie de sécurité intérieure II n’a pas rencontré d’écho.

Un premier paradoxe apparaît : l’Europe a accompli de réels progrès dans sa sécurité intérieure, mais les Européens n’en ont pas conscience.

  1. Une Europe jugée impuissante, mais de plus en plus sollicitée

Il est vrai que l’importance des résultats obtenus par l’Europe cède aujourd’hui devant le sentiment de son impuissance face aux grands défis sécuritaires, comme les migrations ou la radicalisation. Les Etats se portent en première ligne. Toutefois, dans le même temps, les gouvernants confrontés à ces défis considèrent que les solutions ne peuvent être trouvées qu’à l’échelon communautaire et sollicitent une intervention accrue de l’Europe. Il y a là un second paradoxe.

  1. Des faiblesses indéniables 

Dans le processus décisionnel, des difficultés, liées à son organisation, sont internes au fonctionnement même de l’Union européenne. Ainsi, entre le Conseil, intergouvernemental et représentatif des préoccupations des Etats, et la Commission, communautaire, les discussions ne sont pas toujours aisées, comme, l’a montré la proposition de celle-ci de fixer des quotas par pays pour l’accueil des réfugiés.

Les difficultés tiennent aussi au débat qui a eu tendance à se durcir, s’agissant de l’espace de liberté, sécurité et justice, entre les tenants de la sécurité et ceux des libertés. Déjà en 2008, l’ONG Europa avait organisé un colloque au titre représentatif du débat : « La sécurité intérieure en Europe : entre protection des citoyens et frénésie sécuritaire ». Dans le dernier numéro des Cahiers de la sécurité et de la justice, publiés par l’INHESJ, un chercheur établit le constat[2] de « l’existence de deux projets antagonistes, la sécurité intérieure d’un côté, et l’espace pénal européen de l’autre, façonnés par deux communautés rivales aux contours imprécis. » Souvent, le Conseil incarne le pôle « sécurité », tandis que le Parlement incarne le pôle « libertés et protection du citoyen », l’affaire « Prism » l’ayant conforté dans cette position. Ce clivage a pesé sur le débat autour du projet de Passenger Name Record (PNR). Dans sa résolution du 9 juillet 2015, le Parlement, tout en saluant l’adoption par le Conseil de la nouvelle Stratégie de sécurité intérieure, souligne que les dimensions liberté et justice auraient dû y être encore mieux affirmées. Les crises actuelles soulèvent, il est vrai, à la fois, la question de la capacité de l’Europe à réagir efficacement et celle de son aptitude à préserver ses valeurs et ses libertés.

La plus grande faiblesse de l’Union vient cependant des relations, d’une part, entre elle et ses Etats membres, d’autre part, de ces derniers entre eux. Les Etats sont ouverts au développement des mécanismes de coopération et d’entraide entre leurs services policiers et leurs autorités judiciaires, mais ne consentent pas à la création de véritables structures intégrées avec des pouvoirs propres, à caractère fédéral, comme la Banque centrale européenne dans le domaine monétaire. Il n’existe pas de police européenne – Europol ne dispose pas de pouvoirs coercitifs – ou d’autorité judiciaire pénale européenne, du moins tant que n’a pas été créé le parquet européen, dont la mission au demeurant se limiterait, dans le projet actuel, aux infractions au budget européen. Si l’influence de Frontex s’est progressivement élargie, les Etats conservent la gestion de leurs frontières et se sont gardés jusqu’alors de créer un corps de garde-frontière européens.

Indépendamment de l’insuffisance persistante de leurs moyens, tant en personnel que sur le plan budgétaire, les agences n’ont pu développer leur action que dans le seul cadre institutionnel limité consenti par les Etats. Ceux-ci demeurent compétents en matière de sécurité nationale et de sauvegarde de la sécurité intérieure et gardent fondamentalement la maîtrise de ces domaines régaliens, sensibles au regard des souverainetés nationales. Cela explique également la prédominance du Conseil par rapport à la Commission, dans les sujets relevant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, par-delà les pouvoirs juridiques reconnus à cette dernière.

Les gouvernements doivent tenir compte de la sensibilité de leurs opinions nationales, travaillées par le développement du souverainisme et de la méfiance à l’égard de l’intégration européenne. La tentation de la frontière, protectrice de l’identité nationale et rempart contre « l’invasion », resurgit. Le rétablissement des frontières internes, qui mettrait fin à cette avancée majeure de l’Europe que constitue la liberté de circulation de ses citoyens, rencontre des soutiens. Des murs sont rétablis, un peu plus de deux décennies après l’effondrement de celui qui divisait l’Europe. A ses frontières extérieures, l’Espagne face au Maroc,  la Grèce et la Bulgarie face à la Turquie, ont érigé hier des murs; aujourd’hui, la Hongrie, malgré les critiques au sein de l’Union, dresse un mur face à la Serbie. A l’intérieur même de l’Europe, la crise migratoire incite les Etats à protéger leur frontière, parfois indépendamment des règles de Schengen. À Calais, une forme de mur se développe, année après année, entre l’espace Schengen, auquel appartient la France, et le Royaume-Uni, qui refuse d’en faire partie.

Le Royaume-Uni se montre spécialement réticent envers la construction européenne en matière de sécurité et de justice. Pour autant, il se sert « à la carte », lorsqu’il estime que cela va dans le sens de ses intérêts nationaux. Ainsi, s’il a obtenu un Opt-out, une exemption globale, pour les 130 mesures du domaine « justice et affaires intérieures », il a, en novembre 2014, demandé à réintégrer, par un Opt-back, 35 de ces mesures ; s’il refuse de rejoindre l’espace Schengen, il participe à la coopération Schengen et a recours à son système d’information ; c’est lui, selon le dernier rapport annuel d’Eurojust, qui, parmi les Etats de l’Union, a eu le plus recours au mandat d’arrêt européen.

D’autres pays ont, dans une proportion moindre, choisi l’Opt-out ou sont tentés par cette attitude. Un manque de confiance des Etats envers l’Union et entre eux est ressenti à Bruxelles. Il apparaît dans la gestion de la crise migratoire, où, au-delà des relations délicates du Conseil avec la Commission, se manifestent les différences entre les pays d’Europe centrale ou baltique et ceux de l’Occident du continent. Des lignes de fracture existent aussi dans les domaines de la réglementation des armes, de la traite des êtres humains, par exemple autour du statut de la prostituée, sans évoquer les législations trop diverses pour les stupéfiants. Même les Etats jouant le jeu savent se montrer réticents envers l’action commune en matière de sécurité, parfois pour des motifs légitimes. Un service de renseignement ne partagera ses informations sensibles qu’avec les correspondants d’autres Etats absolument concernés, considérant qu’une information partagée par trop de partenaires fuira forcément.

  1. Pour répondre à la crise, l’Europe pourtant !

Si la crise suscite la tentation du repli sur soi, l’appel à l’Europe surgit simultanément.

Devant la crise migratoire, les responsables français et allemand réclament son intervention ; à Calais, les gouvernements français et britannique ont recours à elle ; l’Italie et la Grèce, face à l’afflux des migrants, veulent sa solidarité. Dans un domaine autre, celui de la menace terroriste, les gouvernements lui demandent d’agir. En effet, ces défis dépassent le cadre national et des réponses ne sont possibles qu’à l’échelle de l’Europe, comme la répartition des réfugiés entre les divers pays, ou ne peuvent prendre toute leur force qu’à ce niveau, comme le PNR.

Face à la crise, la réaction de l’Union est plus lente que celle d’un gouvernement national, en raison même de son fonctionnement : discussions et compromis entre Etats; accord généralement nécessaire entre Conseil et Commission ; codécision fréquente avec le Parlement. Pourtant, l’urgence à agir s’impose. La crise sait faire bouger l’Europe. Après les attentats de septembre 2001, la création du mandat d’arrêt européen, en débat depuis des années, est décidée en 2002. Après les attaques terroristes sur le continent, le projet de PNR, bloqué dans les discussions avec le Parlement depuis 2011, devrait aboutir. Par-delà les actions des Etats qui érigent des murs en définitive inefficaces, la crise migratoire obligera à de nouvelles mesures de nature communautaire, qui pourraient, par exemple, se traduire, après maints débats, par la répartition solidaire des réfugiés, la constitution d’un corps de gardes-frontière européen, l’aboutissement du régime d’asile commun, une action commune envers les Etats extérieurs à l’Union et pouvant agir pour réduire le flot de migrants.

La construction européenne s’effectue dans la dynamique, mais délicate, rencontre du pragmatisme et de l’idéal, dans la composition à trouver sans cesse entre les intérêts des Nations constitutives  et l’idée d’une véritable union, pacifique et prospère. Le compromis est, au total, sa marque de fabrique. La résolution de la crise nécessite généralement ce compromis. En définitive, elle fait avancer l’Europe.

La crise oblige l’Europe, car elle doit être surmontée, sauf à remettre en cause sa construction même. La réponse de l’Union doit à la fois porter le sceau de l’efficacité et celui du respect de ses valeurs.

Ensuite, c’est à l’abri du bruit médiatique, comme l’écrit un observateur, que, « avec beaucoup de mécanismes de soft law, de programmes, de stratégies, de plans d’action, … l’Union européenne tisse une sorte de toile d’araignée pour contraindre les Etats à aller de l’avant, mais c’est un long travail.[3] »

Ceux qui croient en l’Europe font le pari que les crises seront maitrisées, que la si précieuse liberté de circulation des Européens sera préservée et que ce long travail se poursuivra.

Cyrille Schott,

Préfet, directeur de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice.

[1] Le Conseil européen réunit les chefs d’Etat ou de gouvernement. Le Conseil, appelé également Conseil des ministres, est composé d’un représentant de chaque pays membre au niveau ministériel.

[2] Pierre Berthelet, Police et justice à l’échelle de l’union européenne, du désamour au divorce ?, in Cahiers de la sécurité et de la justice, INHESJ-La Documentation française, n° 31, premier trimestre 2015, p. 49.

[3] Henri Labayle, L’embryon de parquet européen est à portée de main, sur le site Internet « Toute l’Europe », 21/01/2015.

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