COMMENT EUROPEANISER LA DEFENSE ? QUELLE DEFENSE POUR QUELLE EUROPE ?

Par le GCA (2S) Jean Paul Perruche, Ancien DGEMUE, Membre d’EuroDéfense-France

C’est dans le contexte de l’après – deuxième guerre mondiale qu’une approche européenne de la défense s’est progressivement superposée aux approches nationales. Cette nouvelle approche avait un double but : d’une part éviter de nouvelles guerres intra-européennes et de l’autre remédier par l’union, à la faiblesse des Etats européens face à la menace de l’Armée Rouge. Mais l’Europe restant organisée en nations indépendantes, cette nouvelle approche générait un dilemme pour les Etats entre le besoin d’unir leurs forces aux niveaux européen et transatlantique et celui de conserver leur pleine souveraineté dans la défense. La tentative avortée de création d’une Communauté Européenne de Défense en 1954 en fut une première illustration.

Ce dilemme reste entier dans le contexte sécuritaire d’aujourd’hui et est largement exploité par les partis nationalistes prônant un repli national supposé restaurer une pleine souveraineté perdue.

Il est responsable des nombreuses frustrations ressenties par les citoyens européens quant à la crédibilité d’une défense européenne qu’ils appellent pourtant de leurs vœux (cf sondages eurobaromètres).

C’est donc à la résolution de ce dilemme qu’il faut s’attacher si l’on veut améliorer la défense de nos pays. Cela implique naturellement de mettre en parallèle l’évolution de l’organisation politique de l’Europe et celle de sa défense : quelle défense pour quelle Europe ? Le développement qui suit commence par analyser la problématique de la souveraineté dans la défense, puis dresse un bilan rapide de la coopération intergouvernementale actuelle et propose une voie vers une européanisation plus efficace de la défense.

  1. Souveraineté nationale et défense :

Responsabilité régalienne par excellence des Etats, la souveraineté ne saurait se dissocier de la notion de puissance. Qu’est ce que la souveraineté sans la puissance quand il s’agit pour un Etat de protéger ses intérêts dans un monde où les Etats sont de plus en plus interdépendants mais continuent d’entretenir entre eux des rapports de concurrence et donc de force?

Le monde du 21ème siècle est celui d’Etats continents (Chine, Russie, Etats-Unis, Inde, Brésil etc.. ) plus puissants que chacun des Etats européens.

C’est pourquoi ces derniers n’ont qu’une alternative : soit choisir des alliances au cas par cas, au gré des circonstances et des aléas de la conjoncture, soit unir leurs forces dès le temps de paix, pour atteindre un niveau de puissance suffisant pour protéger leurs intérêts, conserver une influence et éviter d’être dominés.

La force militaire reste un élément indispensable de la puissance, mais aujourd’hui, en Europe, seuls la France et le Royaume-Uni (avec quelques réserves dues à la dépendance de ce pays à l’égard des Etats-Unis) sont en mesure de défendre par eux-mêmes leurs intérêts vitaux grâce au nucléaire et ont encore (mais pour combien de temps ?), la capacité de s’engager en premier, dans des opérations coercitives d’envergure limitée à l’extérieur de leur territoire ; tous les autres Etats d’Europe ne peuvent agir que dans un cadre multinational et y tenir un rôle complémentaire pour ne pas dire subsidiaire. L’expression de leur souveraineté dans la défense, pour la plupart des Etats européens se résume donc, pour l’essentiel, au choix des puissants dont ils veulent dépendre et des coalitions qu’ils souhaitent, peuvent, ou doivent rejoindre. Et les perspectives d’évolution des rapports de force mondiaux dans les décennies à venir ne sont pas favorables aux Européens.

La question d’un partage volontaire de souveraineté dans le domaine de la défense pour gagner en puissance est donc centrale pour eux. Il suffit pour s’en convaincre d‘examiner la situation actuelle de la défense européenne.

2. Bilan et limites de la coopération actuelle (en mode intergouvernemental) dans l’Otan et dans l’UE:

Au sein de l’Otan, les Etats européens délèguent la responsabilité de l’essentiel de leur défense aux Etats-Unis. Bien que les décisions de planification et d’engagement opérationnel s’y prennent au consensus de tous les Etats alliés (un Etat=une voix), la puissance militaire américaine confère à ce pays un poids déterminant et une position dominante, tant en ce qui concerne le choix des zones et des types d’engagement que celui des modes d’action et des moyens engagés. Totalement dépendants de la politique et de la stratégie américaines, les Etats européens n’y assument donc pas vraiment leurs responsabilités de défense. Le succès des interventions de l’Otan est éclairant à cet égard car il a toujours résulté de la puissance militaire américaine et du « leadership » qui lui est associé : en Bosnie comme au Kosovo et en Afghanistan, les Etats-Unis portaient la responsabilité politique et fournissaient 75 à 80% des moyens engagés. L’intervention de 2011 en Libye a montré la difficulté pour les Européens d’agir dans le cadre de l’Otan dès lors que les Américains qui occupent les postes les plus élevés de la structure de commandement (SACEUR, COMAFSOUTH), ne s’engagent qu’en soutien d’une opération conduite par d’autres. Cette situation comporte le risque d’une dissociation même partielle des intérêts de sécurité américains et européens en Europe, et les déclarations du nouveau Président américain créent de légitimes inquiétudes quant à la garantie de sécurité américaine à l’Europe et son prix ?

Dans l’Union Européenne, la situation n’est pas meilleure. L’Union Européenne, dans laquelle ses Etats-membres développent depuis longtemps des intérêts communs, est a priori le cadre naturel à privilégier pour mutualiser leurs forces, mais à condition de ne pas en constituer un frein, ce qui est le cas jusqu’ici. Il existe au cœur du fonctionnement actuel de la PSDC une contradiction forte à résoudre entre le besoin exprimé par les Chefs d’Etat européens d’unir leurs forces pour atteindre la puissance critique nécessaire et leur volonté de garder une totale liberté de décision et d’action au niveau national. Cette contradiction est la cause réelle de l’écart entre les déclarations volontaristes du Conseil européen et les faits. Il s’agit d’un problème politique central, qui ne peut pas être résolu seulement par des mesures techniques.

Ainsi, au prétexte de non duplication avec l’Otan, les ambitions de la PESD, devenue PSDC après le traité de Lisbonne, ont été très minorées dès sa naissance en décembre 2000 et peu modifiées par la suite. L’UE ne s’autorise que des opérations civiles ou militaires de gestion de crise en dehors de son territoire, ne s’est pas dotée de structures de commandement opérationnel permanentes (hormis l’EMUE au niveau politico-militaire) et n’envisage de facto que des opérations de faible envergure et de basse intensité.

A l’appui de la nouvelle Stratégie Globale de Sécurité Européenne approuvée en 2016 par le Conseil Européen, la Haute Représentante souligne pourtant que : « .. Notre Union a besoin d’une stratégie, d’une vision partagée et d’action commune … ».

Au bilan, le mode de coopération intergouvernementale actuel est peu satisfaisant. Dans l’Otan, il conduit à une dépendance totale à l’égard des Etats-Unis et à l’incertitude, dans l’UE il secrète la paralysie et l’inefficacité dans le domaine opérationnel, (les crises de Libye, du Mali ou de RCA l’ont largement démontré) mais aussi dans le domaine capacitaire où les lacunes le disputent aux duplications. Si le besoin pour les Européens d’unir leurs forces pour mieux se défendre se révèle plus nécessaire et pressant que jamais dans le nouveau contexte sécuritaire, les voies vers une européanisation efficace de la défense restent à définir

3. Comment européaniser la défense ?

Une véritable mutualisation européenne doit avoir pour objectif de permettre aux Etats qui s’y engagent d’atteindre ensemble une capacité de défense et d’action supérieure à celle qu’ils pourraient espérer au niveau national. L’Union de leurs forces doit avoir un effet multiplicateur de puissance. Mais cette option repose sur une adhésion volontaire des Etats qui pour jouir d’une puissance renforcée doivent accepter d’en gérer l’emploi ensemble.

L’ambition et le réalisme de cet objectif dépendent évidemment des formes que pourrait prendre cette mutualisation aux niveaux politique et opérationnel, les objectifs à atteindre étant

  • dans le domaine politique : des intérêts communs ou complémentaires, des risques partagés, acceptés et assumés par tous, une direction politique efficace
  • dans le domaine militaire : des structures de commandement européennes efficaces, des capacités et modes d’action opérationnels adaptés, des forces entrainées à agir ensemble et interopérables

Pour améliorer le système actuel, il est indispensable de dépasser le mode de coopération intergouvernemental en vigueur dans l’UE, dans lequel chaque organe décisionnel (Conseils, COREPER, COPS…) fonctionne à partir de l’intersection d’intérêts nationaux très divers, souvent divergents, avec des priorités très différentes selon la position géographique, la taille et l’histoire des Etats et qui aboutit à un plus petit commun dénominateur (surtout avec 27 ou 28 pays).

Pour définir des intérêts véritablement européens et agir efficacement à ce niveau, il est indispensable de considérer l’Europe (l’UE) comme une entité politique à défendre en tant que telle, dans laquelle s’inscrivent la protection et la défense des Etats qui en sont membres. C’est pourquoi, une étude par le haut, des besoins et priorités de défense de cet ensemble (500 millions d’habitants, vivant dans le même espace géographique avec ses frontières, et produisant plus de 20% du PIB mondial), doit être effectuée sous la forme d’un livre blanc européen de la défense venant compléter les analyses nationales et leur fournissant un cadre de cohérence et de complémentarité. C’est le point de départ incontournable d’une défense européenne efficace.

Seule une telle approche permettra de remédier à la paralysie, aux divisions et lacunes actuelles, en favorisant des avancées dans 3 directions déterminantes : la convergence des intérêts de sécurité des Etats-membres, le rapprochement des cultures opérationnelles et la crédibilité d’un « leadership européen ».

– La convergence des intérêts de sécurité : un livre blanc européen devrait comporter une analyse des risques et défis de sécurité potentiels menaçant l’UE dans ses frontières, les réponses souhaitables au niveau européen, l’expression des capacités nécessaires, ainsi que les mécanismes de décision politique et d’exécution opérationnelle appropriés. Il permettrait de définir des intérêts supérieurs européens correspondant aux réalités physiques et politiques de l’UE intégrant et dépassant les intérêts nationaux. Un bilan des réponses envisageables aux menaces et aux défis par niveau : européen, régional et national pourrait être dressé ainsi que les mesures de cohérence entre ces 3 niveaux. Un lien de cohérence serait ainsi créé entre intérêts de sécurité européens et nationaux, ouvrant la voie à une certaine complémentarité des défenses nationales et à leur renforcement mutuel, stimulant la solidarité des Etats membres de l’UE et éveillant les Européens à leur communauté de destin. Il permettrait aussi une meilleure anticipation des réactions politiques et opérationnelles possibles de l’UE aux menaces existantes ou potentielles, une répartition plus juste des efforts de défense, un partage plus équilibré des coûts d’intervention dans les crises et la clarification des domaines où devrait jouer l’assistance mutuelle. Cette approche globale de la défense européenne donnerait du sens aux coopérations renforcées d’Etats sur une base régionale ou transverse et aux actions entreprises par un nombre limité d’Etats agissant au nom de l’UE contre certaines menaces (Article 44 du traité de Lisbonne). Elle pourrait même démarrer avec un nombre limité de pays en s’appuyant sur la coopération structurée permanente.

– En second lieu, la préparation de réponses au niveau européen favoriserait une convergence des cultures opérationnelles. Aujourd’hui, malgré l’habitude des militaires européens de travailler ensemble et leur interopérabilité, notamment au sein des Etats-majors intégrés de l’Otan, les cultures opérationnelles restent éloignées entre les pays dont les ambitions et modes d’action sont différents. Une analyse commune des besoins et des réponses envisagés au niveau européen serait de nature à rapprocher les cultures et donc les raisonnements opérationnels, première étape vers un esprit de défense européen. Elle stimulerait les mutualisations en renforçant les coopérations et en développant progressivement l’intégration en commençant par les fonctions non combattantes (formation, logistique, soutien..)

– Un livre blanc européen favoriserait enfin l’émergence d’un « leadership »politique et opérationnel visible et crédible au niveau européen.

Par l’affirmation de leurs besoins de défense au niveau du continent et des réponses à y apporter les Européens créeraient les conditions de leur autonomie stratégique et d’une certaine unité d’action européenne.

Pour améliorer le délai nécessaire à la prise de décision politique (rédhibitoire dans les dernières crises), il faut pouvoir jouer à la fois sur l’anticipation des situations, mais aussi sur le mécanisme décisionnel.

Les mesures anticipatives devraient s’appuyer sur des études de scénarios de crises potentielles découlant des analyses du « livre blanc européen » et prévoir des réponses au niveau européen en fonction de paramètres agréés par tous les Etats-membres ainsi que les types de contribution envisagés par chaque Etat. Il ne saurait s’agir de décisions prises à l’avance par les Etats, mais de probabilités d’engagement par rapport à des situations préfigurées. Cela favoriserait en outre un relèvement du niveau d’ambition de la PESC et stimulerait le développement des capacités nécessaires. Une telle approche impliquerait naturellement que l’UE traite sa défense de façon globale c’est à dire sans discontinuité entre menaces externes et internes à l’Europe et dispose d’une chaine de commandement complète et permanente.

Cette évolution respecterait l’intérêt des Etats en augmentant leur capacité de défense autonome en échange de l’acceptation d’un cadre commun partagé. Elle renforcerait le partenariat transatlantique en faisant apparaître l’UE comme un acteur crédible de sécurité capable d’agir de façon autonome ou aux côtés de ses alliés. Cette approche d’européanisation de la défense ouvrirait la voie vers plus d’intégration tout en respectant les prérogatives régaliennes des Etats. Elle permettrait de surmonter le blocage actuel causé par la simple intersection d’intérêts nationaux divergents.

Ces mesures devraient donner lieu à une juste information des citoyens de l’ensemble des Etats de l’UE qui devront en reconnaître la légitimité. Il s’agirait de les informer comment leur défense conçue au niveau de l’UE les protégerait mieux au prix de la solidarité au lieu de leur faire miroiter ce que les Etats attendent de la défense européenne sans lui en donner les moyens. On ne peut espérer une défense européenne efficace si l’on ne croit pas à l’Europe !

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Une réflexion sur “COMMENT EUROPEANISER LA DEFENSE ? QUELLE DEFENSE POUR QUELLE EUROPE ?

  1. Entièrement d’accord avec l’analyse du Général PERRUCHE, je suis persuadé que la défense Européenne doit impérativement être le fruit d’une décision politique des différents pays de l’UE, mais que dans le même temps il faut aussi préparer le terrain au plus bas niveau, et la pratique médicale avec ses différentes facettes en est un exemple (prévention, traitement, hygiène, formation, logistique, règlementations, stratégie technique, savoir-faire particuliers etc…) C’est d’ailleurs pour ma part, à cela qu’a servi la création de l’EUROFOR à Florence. Les différents postes tenus dans l’OTAN et dans l’UE. m’ont conforté dans cette idée.
    Médecin en Chef (CR) FERVEL Bruno
    ancien médecin chef de la KFOR Pristina, de l’EUFOR RD CONGO, de l’EUROFOR
    Membre associé IHEDN Centre doc AR 19

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